Francisco Navarro Gálvez

Ilustración de Araceli Pulpillo

El modelo alimentario convencional no garantiza de forma universal el acceso a una alimentación suficiente y saludable, a pesar de disponer de una enorme capacidad de producción. Su funcionamiento no está orientado prioritariamente a satisfacer necesidades sociales, sino a la acumulación de riqueza y a la máxima rentabilidad. Esta lógica favorece la concentración de poder en determinados eslabones de la cadena de valor, especialmente en la distribución, y tiende a degradar y empobrecer a la mayor parte del sector primario y del mundo rural. El resultado es un sistema profundamente desigual tanto en la producción como en el consumo.

   Bajo criterios de eficiencia económica, existen razones sólidas para defender una provisión pública de la alimentación.   

Pero, además, este modelo es económicamente ineficiente. Los precios de mercado no recogen los costes ocultos que provoca. La contaminación del agua, la pérdida de biodiversidad, el deterioro de la salud, la precariedad laboral, el desperdicio alimentario o la despoblación rural no aparecen en el precio final. Tampoco se consideran los riesgos derivados de la dependencia de los mercados globalizados, que genera una gran inestabilidad tanto en los precios como en el suministro. Por el contrario, el mercado no valora los beneficios sociales de una alimentación saludable y suficiente. Entre muchas otras cosas, una población mejor alimentada enferma menos, aprovecha mejor la educación, tiene más capacidad productiva y creativa, tiene más seguridad y requiere menos recursos sanitarios evitables.

Por tanto, bajo criterios de eficiencia económica, existen razones sólidas para defender una provisión pública de la alimentación. Si a ello añadimos la equidad, el argumento se refuerza. Las sociedades más igualitarias tienen mejores condiciones de desarrollo, estabilidad, productividad y bienestar.

La SSA como respuesta democrática, justa, eficiente y generadora de bienestar

La Seguridad Social de la Alimentación (SSA) nace de propuestas impulsadas en Francia y Bélgica y parte de una idea central. Del mismo modo que las sociedades enmarcadas en el estado del bienestar han construido un acuerdo social para no dejar la salud o la educación exclusivamente en manos del mercado y de la capacidad de pago, tampoco debería dejarse en esas condiciones la garantía de una alimentación suficiente y saludable. Su objetivo es asegurarla mediante una prestación pública vinculada a alimentos y circuitos definidos bajo criterios democráticos.

   La SSA no sería solo una política social, sino que tendría elementos de política agraria, alimentaria, ecológica y territorial.   

La SSA no consiste en proveer una renta para consumir cualquier producto en cualquier lugar. Su fuerza transformadora aparece cuando la garantía del derecho a la alimentación se vincula a un modelo de producción, distribución y consumo democrático y sostenible ecológica, social y económicamente. Esto significa orientar la prestación hacia alimentos frescos, saludables, de temporada y de proximidad en la mayor medida posible, apoyar prácticas agroecológicas, reforzar condiciones dignas en la cadena alimentaria, democratizar los canales de distribución y conectar el derecho a la alimentación con el desarrollo territorial. La SSA no sería solo una política social, sino que tendría elementos de política agraria, alimentaria, ecológica y territorial.

En este marco, la SSA se concibe como una política de planificación indicativa que define objetivos colectivos de sostenibilidad y justicia y los traduce en instrumentos coherentes. Financia el acceso universal a una alimentación saludable mediante transferencias, redistribuye de forma progresiva el esfuerzo vía recaudación y apoya el desarrollo de la capacidad productiva territorial necesaria para sostener el cambio de modelo. No se trata de sustituir el funcionamiento descentralizado de la economía, sino de orientar sus incentivos y su gobernanza para que la demanda financiada con recursos públicos se corresponda con criterios compartidos de salud, sostenibilidad y justicia. Esto implica decidir de forma democrática qué se considera una alimentación prioritaria, qué prácticas productivas y distributivas deben ser apoyadas y qué circuitos de acceso deben reforzarse para asegurar el derecho en todo el territorio. En el caso de la SSA, esto implica conocer las capacidades de cada lugar, organizar una red de provisión y puntos de venta, apoyar una logística pública o comunitaria, establecer precios orientativos, movilizar inversión pública y poner el uso de la tierra al servicio de la alimentación y del desarrollo territorial.

La financiación pública

La propuesta evaluada en el informe toma como escenario de referencia una prestación de 150 euros mensuales para personas adultas y 75 euros para menores dependientes. Su coste bruto equivaldría a un 4,7 % del PIB (unos 76.000 millones de euros) y al 9,6 % del gasto público total. Esta magnitud se sitúa en un orden comparable al de grandes pilares del estado del bienestar, como la educación o la sanidad, precisamente porque el propósito es incorporar la alimentación saludable y suficiente como un nuevo derecho garantizado públicamente. El informe toma la zona euro como referencia práctica para valorar el margen presupuestario, sin asumir que este deba ser un límite técnico o político, sino como un indicador de viabilidad presupuestaria conservador. Incluso con esa referencia restrictiva, la ampliación del gasto y de la recaudación que supone la SSA sería viable.

Tabla 1. Comparación del gasto en SSA con distintas partidas de gasto público y peso sobre el PIB

Notas:
¹ La Seguridad Social Alimentaria se corresponde con la propuesta de referencia de 150 euros mensuales por persona adulta y 75 euros mensuales por menor dependiente.
² El gasto militar se calcula tomando como referencia el objetivo de gasto militar del 5 % del PIB planteado por la OTAN para 2035.

Nuestra propuesta para su financiación combinaría una reforma fiscal progresiva, la lucha contra el fraude fiscal, el uso de fondos europeos y la revisión de subvenciones que ya sostienen el sistema agroalimentario actual.

Impactos sociales, económicos y territoriales de la SSA

Además de reducir en 2,8 millones el número de personas con dificultades para acceder a una alimentación suficiente y saludable, los cálculos indican que la SSA tendría un fuerte impacto directo sobre la desigualdad y la pobreza porque aumenta de forma proporcionalmente mayor la capacidad de consumo de las personas con menos ingresos. Según la estimación del informe, la propuesta analizada reduciría la desigualdad medida por el índice de Gini en un 6,5 %. También reduciría la tasa de riesgo de pobreza en 1,58 millones de personas y la tasa de pobreza o exclusión social en casi 2 millones. Además, al garantizar una parte importante de la alimentación, libera presupuesto familiar para vivienda, energía, transporte, cuidados u otras necesidades básicas.

   La SSA reduciría la tasa de riesgo de pobreza en 1,58 millones de personas y la tasa de pobreza o exclusión social en casi 2 millones.   

El impacto en términos de generación de actividad económica sería muy relevante, especialmente porque el gasto público asociado a la SSA no desaparece tras transferirse a la población, sino que se orienta mayoritariamente hacia la producción interior y el desarrollo territorial. Esto generaría efectos importantes en empleo, renta y recaudación impositiva. Teniendo en cuenta dicho efecto multiplicador, la SSA tendría asociados más de 1,1 millones de puestos de trabajo en todos los sectores, una generación de renta de 63.400 millones de euros y una recaudación total de 31.300 millones. En términos netos, descontando la parte que desplazaría actividad ya existente, una primera aproximación bajo el escenario analizado indica que se generarían unos 443.000 nuevos puestos de trabajo, 22.200 mil millones de renta neta y 13.300 millones de recaudación neta. 

La ocupación asociada al sector primario, en el escenario analizado, alcanzaría los 649.000, una cifra equivalente al 86 % de la ocupación actual del sector primario alimentario. De ellos, unos 274.000 serían de nueva creación y el resto correspondería a empleo que se desplazaría progresivamente desde el modelo convencional hacia una producción agroecológica. La prestación de 150 euros mensuales equivale aproximadamente al 87 % del gasto medio en alimentación dentro del hogar y al 56 % del gasto alimentario total si se incluye el consumo fuera del hogar. Por tanto, una parte del consumo y de la producción seguiría quedando fuera del circuito financiado directamente por la SSA, al menos en esta primera propuesta. Aun así, la magnitud del gasto y del empleo asociados muestra que la medida tendría un enorme potencial transformador. Tendría capacidad para reordenar una parte central del sistema alimentario y para influir también sobre el mercado que quedara fuera de la prestación, porque transformaría canales, hábitos, logística, precios y relaciones de poder.

Un impacto fundamental en la evaluación de la SSA se refiere a los beneficios sociales generados por la reducción de los costes ocultos del modelo alimentario actual, especialmente en salud, medio ambiente y ámbito socioeconómico. Bajo un escenario de transformación asociado a la SSA, y mediante un ejercicio de valoración monetaria orientado a facilitar la comparabilidad y homogeneidad de los distintos impactos, que debe interpretarse con cautela, la reducción esperada de estos costes alcanzaría 61.700 mil millones de euros anuales.

El desarrollo territorial es otra dimensión central, ya que la SSA orienta la demanda hacia cadenas de valor arraigadas en el territorio y permite que una parte mayor del gasto permanezca en la economía local. Este efecto puede ser especialmente intenso en zonas rurales y municipios pequeños, donde una demanda estable de alimentos puede favorecer la creación de empleo, la diversificación productiva, la recuperación de población y el mantenimiento de servicios públicos. Además, el refuerzo de circuitos de proximidad puede aumentar el capital social y la capacidad organizativa local, mejorar la cooperación entre producción, distribución y consumo, reducir desplazamientos innecesarios y contribuir a la protección del territorio, por ejemplo, mediante un sector primario vivo que ayude a conservar el capital natural y a prevenir riesgos como los grandes incendios. Así, la SSA no solo tendría impacto alimentario, sino también territorial, social y comunitario.

Tabla 2. Resumen del impacto asociado a la SSA

* Nota. El término asociada se refiere al impacto total vinculado a la transferencia de la SSA, no al impacto neto. Una parte de esta actividad desplazaría producción y empleo ya existentes en el modelo convencional, mientras que otra parte sería de nueva creación. En el informe se realiza una primera aproximación en escenarios plausibles que sitúa el impacto neto en torno al 35 % del impacto total asociado. La propuesta de referencia considerada es de 150 euros mensuales por persona adulta y 75 euros mensuales por menor dependiente. Los indicadores materiales no deben sumarse a los beneficios monetizados, sino interpretarse como expresión física de los daños sociales y ecológicos que la SSA podría reducir.

Una inversión viable y necesaria

El potencial transformador de la SSA es muy significativo y se observa especialmente en dos magnitudes. Por un lado, el volumen de gasto público movilizado, que permite orientar una parte muy importante del modelo alimentario hacia los objetivos de sostenibilidad de la SSA. Por otro, el enorme impacto económico neto asociado, que tiene importantes consecuencias en el aumento del bienestar social en términos de desarrollo territorial, reducción de costes ocultos, aumento de la equidad, entre otros.

La SSA es económicamente viable y socialmente necesaria, y su coste debe compararse con el conjunto de beneficios sociales, ecológicos y económicos que puede generar, no solo con el gasto inicial. En este sentido, los impactos y beneficios asociados a la SSA superan ampliamente su coste. Si reduce pobreza, mejora la salud, genera empleo, transforma y refuerza el sector primario, retiene renta en los territorios, disminuye costes ocultos y democratiza una parte esencial de la economía, no estamos ante un gasto corriente más, sino ante una inversión pública. Ante un futuro incierto, el modelo alimentario convencional no ofrece una salida democrática, digna, eficiente ni justa, mientras que la SSA significa abrir la posibilidad de un sistema alimentario organizado democráticamente para sostener la vida y ampliar la capacidad colectiva de generar bienestar.